Harry Geels: De twee nieuwe schaduwmachten

4 januari 2022

Door Harry Geels

De Franse filosoof Montesquieu was in 1748 de bedenker van de driemachtenleer, ook wel de trias politica genoemd, die als doel had tirannie te voorkomen en de vrijheid van burgers te vergroten. De wereld is sindsdien veranderd.

Er zijn nu – met de steeds groter wordende invloed van toezichthouders en centrale banken – zelfs negen (schaduw)machten te onderscheiden.

De leer van Charles Louis de Secondat, Baron de La Brède et de Montesquieu (1689-1755) is voor veel westerse landen een belangrijke bron van inspiratie geweest voor het inrichten van de maatschappij.

In Nederland hebben we ook de drie machtenleer toegepast, maar wel op onze eigen manier:
• De eerste macht - de wetgevende macht (Tweede en Eerste Kamer en regering, tezamen ook de Staten-Generaal genoemd).
• De tweede macht - de uitvoerende macht (de regering, ofwel de koning en de ministers).
• De derde macht - de rechterlijke macht (de rechters en de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State).

Geen strikte scheiding der machten

De scheiding der machten is in Nederland niet zuiver. Zo heeft de Raad van State als hoogst rechtsprekende instantie in bestuursrechtelijke aangelegenheden nog een andere functie, namelijk als adviesorgaan van de regering. Bij een negatief oordeel over een wetvoorstel door de Raad van State moet een wetvoorstel opnieuw worden bekeken en moet de initiatiefnemer toelichten hoe hij of zij het advies in het voorstel heeft verwerkt.

Verder heeft de regering ook wetgevende taken. Zij kan naast de Tweede Kamer wetsvoorstellen indienen. Het is bijzonder dat bij wetten die door de Tweede Kamer zijn geïnitieerd (en aangenomen), de regering de inwerkingsdatum vaststelt. Daar staat tegenover dat de regering weer wordt gecontroleerd door de Staten-Generaal (bijvoorbeeld met het recht om vragen te stellen aan bewindspersonen, of een enquête in te stellen), maar ook door het de rechtsprekende deel (de zogenoemde ‘zittende’ magistratuur) van de rechterlijke macht.

Het Openbaar Ministerie vervolgt verdachten van een strafbaar feit, maar het Openbaar Ministerie (de zogenoemde ‘staande’ magistratuur van de rechterlijke macht) valt desondanks onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid. De minister geeft in grote lijnen aan hoe het Openbaar Ministerie moet werken. Dat geeft de minister, die tot de uitvoerende macht behoort, indirect invloed op de rechterlijke macht.

Andere bijzonderheden

In tegenstelling tot veel andere Europese landen mogen onze rechters merkwaardigerwijze ook niet beoordelen of een bepaalde wet of verdrag is in strijd is met de Grondwet, het verbod op Constitutionele toetsing. Verder kunnen Kamerleden, ministers en staatssecretarissen niet strafrechtelijk worden vervolgd. Ze zijn evenmin civielrechtelijk aansprakelijk voor wat zij in de Kamer hebben gemeld.

Onze staatsinrichting wijkt nog op een ander punt van Montesquieu af. De Franse filosoof sprak zich namelijk uit tegen een rechtbank die permanent zitting houdt (onze rechters worden voor het leven benoemd). In plaats daarvan pleitte hij voor leken- of juryrechtspraak zodat de rechtsprekende macht niet met een bepaalde stand of bepaalde groep verbonden is. De gedachte hierachter is dat de rechtsprekende macht op deze manier beter gecontroleerd kan worden.

Schaduwmachten

Schaduwmachten zijn groepen of organisaties die achter de schermen politieke en mogelijk ook rechterlijke besluitvorming kunnen beïnvloeden. In het algemeen worden er vier onderscheiden, de ambtenarij of bureaucratie, media, consultants en de grote bedrijven. Gezien de ontwikkelingen in de laatste vijftien jaar wil ik er twee aan toevoegen, de toezichthouders en de centrale banken. Laten we ze eens op een rijtje zetten.

Vierde macht: bureaucratie

Het was vooral Dr. René Crince le Roy, Hoogleraar Bestuurskunde, die ambtenaren de vierde macht noemde. Normaal gesproken voeren ambtenaren politieke besluiten uit. Maar in de praktijk gaat hun macht verder omdat ze wetten interpreteren en naar eigen inzicht zelfstandig uitvoeren. Regelmatig is ook de capaciteit van de uitvoering niet toereikend.

Recent zei de burgemeester van Amsterdam Femke Halsema nog dat de autoriteiten in de hoofdstad de handhaving van de coronapas niet kunnen nakomen. En net als in Amsterdam is het boerkaverbod geen prioriteit in Rotterdam en Utrecht. Aan de andere kant kan er ook sprake zijn van overijverige ambtenaren, of van ambtenaren die zich bij hun plichten laten leiden door eigen (geloofs)inzichten.

Vijfde macht: de media

In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten wordt de pers nog weleens aangeduid met de ‘Fourth Branch of Government' of 'The Fourth Estate'. Veel media willen graag de communicatie met bestaande politici, bedrijven en koninklijke huis goed houden, om zo voorzien te blijven van informatie. Ze zullen daardoor afzien van te kritische, en mogelijk ook objectieve geluiden. Ze kunnen zo de publieke opinie en mogelijk zelfs rechterlijke besluiten beïnvloeden.

Aan de andere kant kennen sommige landen een invloedrijke schandaalpers die juist erg kritisch kan zijn over de bestaande machthebbers, zoals het Duitse Bild of de Engelse Daily Mirror en The Sun. Britse tabloids zouden het zetje naar de Brexit hebben gegeven.

Zesde macht: de externe adviesbureaus

Veel overheden hebben de laatste tien jaar veel taken, waaronder ook het doen van onderzoek, uitbesteed. Volgens de bestuurskundigen Rosenthal en De Vries leidt dit tot 'de metafoor van de lege staat'. Externe adviseurs als zesde macht werd in de politiek geïntroduceerd door Paul Rosenmöller, tijdens de uitreiking van de Machiavelli-prijs in 1999.

De zevende macht: de grote bedrijven

Grote bedrijven oefenen via drie manieren invloed uit op de politiek, door middel van het aanbieden van banen, via het lobbycircuit en het doen van donaties in de partijkassen. We spreken ook wel van een lobbycratie of corporatocratie. In een interview in 2015 noemde voormalige president van de VS, Jimmy Carter, zijn land zelfs ‘een oligarchie met ongelimiteerde politieke omkoping’.

De achtste macht: de toezichthouders

Alsof zeven machten nog niet genoeg zijn hebben zich de laatste tien tot vijftien jaar twee nieuwe schaduwmachten gevormd. De eerste betreft de toezichthouders, zoals de AFM.

Hoewel ze formeel onder regeringsverantwoordelijkheid vallen, interpreteren en vullen ze (nieuwe) wetten ook deels zelf in, met Q&A’s en leidraden. Ex-voorzitter van de AFM Merel van Vroonhoven heeft in een interview zelfs aangegeven dat de toezichthouder ‘experimenteert’ met boetes.

De negende macht: de centrale banken

Tot slot zijn ook de centrale banken machtige organen geworden. Zoals ook in deze column toegelicht, zijn ze een financieringsloket voor overheden geworden, hebben ze via het inflatiebeleid invloed op de koopkracht van mensen, proberen ze valuta te sturen, sturen ze op maximale werkgelegenheid, bemoeien ze zich met het klimaat en beïnvloeden ze de vermogensongelijkheid door bij iedere crisis de financiële markten te ondersteunen.

Aftredend Fed-bestuurder Randy Quarles zei volgens de Financial Times  gekscherend dat steeds meer monetaire stimulering uiteindelijk tot de ‘kolonisatie van Mars’ gaat leiden. Benoemingen van centrale bankiers zijn tenslotte steeds meer een politiek steekspel geworden. Bundespresident Jens Weidman, bekend als een monetaire havik, was in 2019 nog de gedoodverfde kandidaat om de nieuwe president van de ECB te worden. Maar in een schimmige besluitvorming van de Europese Raad kregen we uiteindelijk de primeur dat een politicus, Christine Lagarde, president werd.

Tot besluit

Er is eigenlijk nog een tiende macht, bestaande uit supranationale organisaties of verbanden als het IMF en (voor Europa) de EU. De invloed van deze supranationale machten gaat vaak ver, zonder dat de kiezers van individuele landen zich hier direct over uit kunnen spreken. Het mag duidelijk zijn dat de meeste westerse landen steeds verder zijn weggegleden van de driemachtenleer van Montesquieu. Enerzijds is de scheiding niet altijd zuiver, anderzijds zijn er veel meer machten bijgekomen.

In een geweldige Argentijnse anthologie Wild Tales wordt het herkenbare verhaal verteld van een man die door de bureaucratie tot waanzin wordt gedreven. Over hoe gebrekkig, en regelmatig ook onrechtvaardig, de rechtsspraak in bijna alle landen functioneert, zijn ook genoeg goede films gemaakt en voorbeelden te geven. Meer machten hoeven op zich geen probleem te zijn, mits ze elkaar in evenwicht kunnen houden door onafhankelijk van elkaar te opereren.

En juist hier zit het probleem. De machten zijn dus niet goed gescheiden. Ook de andere dan door Montesquieu genoemde machten raken in toenemende mate vermengd. Topmensen van bijvoorbeeld toezichthouders, (centrale) banken, (publieke) media en grote bedrijven hebben een (eenzijdige) politieke achtergrond, of worden met politieke invloed benoemd. Voor hoe de centrale banken onafhankelijker kunnen worden, heb ik eerder een voorzet gegeven. En zo zijn er vast nog andere goede ideeën.

Dit artikel bevat een persoonlijke opinie van Harry Geels

Meer columns van Harry Geels