DNB: Geen kogels maar sancties

9 januari 2025

Er hoeft maar iets te gebeuren op het wereldtoneel of er wordt door machthebbers over sancties gerept. Die sancties zijn vaak financieel van aard. Voor banken, verzekeraars en pensioenfondsen die ze moeten uitvoeren, betekent dit dat zij een sleutelrol spelen in de internationale diplomatie.

In politieke kringen worden sancties gebruikt als een instrument waarmee beleidsmakers iets of iemand duidelijk willen maken dat bepaald gedrag niet door de beugel kan. Een sanctie opgelegd krijgen, kan betekenen dat een persoon of een volledige bevolking niet meer naar een bepaald land mag reizen. Maar het kan ook financiële consequenties hebben. Het vermogen van een politiek leider kan worden bevroren, of zelfs de spaartegoeden van een volledig land.

Duur, gevaarlijk en politiek riskant

Sinds de terreuraanslagen van 11 september 2001 op New York en Washington, grijpen politici in het Westen steeds vaker naar de sanctie. Dat heeft voor een deel te maken met een afkeer van de inzet van soldaten, weet Frank van Dunné, expert toezicht bij De Nederlandsche Bank. De inzet van militairen is duur, gevaarlijk en politiek riskant. En het past daarmee niet meer in deze tijd.

Een land dat dit nu aan den lijve ondervindt, is Rusland. Het land heeft in 2022 een stortvloed aan sancties, zowel tegen personen als tegen organisaties en overheidsinstellingen te verwerken gekregen. Dat heeft alles te maken met de invasie van Oekraïne. Die is al sinds 2014 aan de gang, maar in het voorjaar van 2022 escaleerde de oorlog ernstig met de start van een enorme grondinvasie.

Mijlpaal

De Russische inval in heel Oekraïne markeert na ‘9/11’ een nieuwe mijlpaal in de geschiedenis van de financiële sanctie, zegt Thomas Vos, adviseur strategiebeleid bij DNB. Daarmee doelt hij op twee specifieke straffen. De eerste is de ontzegging voor bepaalde Russische banken van de toegang tot Swift, het internationale communicatiesysteem waarmee banken onderling met elkaar contact hebben. Het tweede is het bevriezen van niet-Russische tegoeden van de Russische centrale bank.

Vos: ‘Vroeger beschouwden we nationale instituten als centrale banken en infrastructuur als Swift als onaantastbaar. Dat we dat met Rusland nu niet meer doen, maakt duidelijk dat er nu echt sprake is van een weaponisation of finance. Dat is de term die in internationale diplomatieke kringen rondzingt als het gaat over sancties waarbij de volledige financiële infrastructuur wordt ingezet om een internationaal politiek doel te bereiken.

Veel informatie geven

Van Dunné ziet dat de rol van financiële instellingen bij de uitvoering van sancties steeds groter wordt. Zij zijn het immers, die moeten controleren of het geld dat via hen wordt verstuurd, niet terechtkomt bij mensen, bedrijven of landen die op een sanctielijst staan. ‘Als consument merk je dat doordat je als je iets financieels probeert te regelen zoals een lening aanvragen of een bankrekening openen, je heel veel informatie over jezelf en wat je in het dagelijks leven doet moet invullen.’   

Instellingen moeten dat wel doen. Bij nalatigheid riskeren zijzelf sancties. Denk aan boetes van toezichthouders zoals DNB, maar er ligt ook reputatieschade op de loer als uitkomt dat ze door slechte controles zakelijke relaties blijken te onderhouden met terroristen en oorlogsmisdadigers.

Strenge Amerikanen

Bij sancties moeten instellingen overigens niet alleen rekening houden met DNB, de Amerikaanse toezichthouder kan in veel gevallen overtreding van hun sancties door Nederlandse banken ook bestraffen. Van Dunné: ‘De Verenigde Staten passen sancties gretig toe en financiële instellingen is er veel aan gelegen om die goed uit te voeren.’

De Amerikanen staan erom bekend dat ze hoge boetes kunnen uitdelen als ze vinden dat instellingen dat niet nauwkeurig genoeg doen. Uitsluiting van de belangrijke Amerikaanse markt of van toegang tot het gebruik van de dollar zijn voor instellingen nog meer redenen om zich aan de Amerikaanse regels te houden.

Sancties ook riskant

Sancties nauwgezet volgen is echter ook niet vrij van risico. Een gesanctioneerd land of machthebber kan proberen om de instelling die de sancties naleeft te saboteren. ‘Landen als China en Rusland maken geen onderscheid tussen staat en de private sector’, zegt Vos. Zo kan bijvoorbeeld de situatie ontstaan dat een bank geheel volgens de Europese sanctiewetgeving een transactie naar een bepaald land blokkeert, maar dat dit land de bank vervolgens als verlengstuk van de overheid ziet en wraak neemt, bijvoorbeeld door bankfilialen te onteigenen.

Desondanks zetten machthebbers in Brussel en Washington financiële sancties steeds vaker in. Dat wil niet wil zeggen dat ze altijd even effectief zijn, zegt Van Dunné. Neem als voorbeeld de fors gestegen handel tussen Nederland en de directe buurlanden van Rusland zoals Kazachstan en Kirgizië, waar Nederlandse nieuwsmedia recent over berichtten.

Meer handel met Rusland

Die landen zijn op hun beurt weer meer met Rusland gaan handelen sinds 2022 en dat suggereert dat Nederlandse producten via een omweg nog altijd in Rusland belanden en andersom. De handel met Rusland werd juist aan banden gelegd om een stok in de wielen van de Russische oorlogseconomie te steken. 

‘Er is zeker ruimte voor verbetering’, meent Vos. Eén manier waarop we in Europa onze sancties effectiever kunnen laten zijn en dus zwaarder kunnen laten gelden, is door de naleving ervan grensoverschrijdend te organiseren. Waarom grensoverschrijdend? ‘Omdat landen in de praktijk vaak hun eigen invulling geven aan hoe de instellingen waarop zij toezien sancties moeten naleven.’ 

Dat heeft niet zozeer met onwil te maken, maar wel met de diversiteit en interpretatie van Europese regels. Beide kunnen in iedere lidstaat anders zijn.

Verwarrende lappendeken

Van Dunné geeft het voorbeeld van personen waartegen sancties zijn uitgevaardigd. Vaak hebben die een bedrijf die overheden kunnen sanctioneren. Maar wie er nu daadwerkelijk juridisch eigenaar is van dat bedrijf, verschilt weer per lidstaat. Van Dunné zegt dat gesanctioneerde personen en bedrijven onder sancties uit proberen te komen door gebruik te maken van deze verschillen.   

Voor internationale financiële instellingen kan de Europese lappendeken van interpretaties verwarrend en kostbaar zijn. Dit ongelijke speelveld gelijktrekken kan volgens de DNB’ers ervoor zorgen dat instellingen én consumenten minder snel de dupe worden van geopolitiek gewoel.  

Maar pan-Europees toezicht betekent ook dat er Europese wetgeving en een toezichthouder nodig zijn. Die zijn er momenteel niet, of toch? Van Dunné: ‘We hebben sinds kort de Europese anti-witwasautoriteit (AMLA). Die zou prima die taak op zich kunnen nemen.’ De wetgeving die AMLA mogelijk maakt, de Europese zogeheten ‘AML-verordening’ waar momenteel nog aan wordt gesleuteld in Brussel, is dan weer een eerste stap in de richting van één Europees regelstelsel.  

Eén databank

Bijkomend voordeel: alle Europese instellingen kunnen in theorie straks bij één toezichthouder alle transacties melden die zij geblokkeerd hebben in plaats van dit in ieder individueel land te doen. Dat maakt de weg vrij voor de oprichting van een databank met sanctie-informatie die weer via één toezichthouder kan worden geraadpleegd in plaats van dat dit via tientallen afzonderlijke waakhonden moet gebeuren. 

Dat is allemaal nog toekomstmuziek. Voorlopig is het aan nationale toezichthouders als DNB en mensen als Vos en Van Dunné en hun collega’s om te zorgen dat financiële instellingen sancties naleven. Twee dingen zijn zeker: sancties zullen de mensheid geen wereldvrede brengen, maar ze maken de levens van diegenen die de vrede verstoren wel een stuk minder makkelijk.